中国地质调查局国际矿业研究中心民营矿业的产权保护与市场公平
◎李裕伟/文去年全国迎来了一个提升民营企业的产权保护与市场公平的推进热潮，政策调控力度空前。对于辛勤创业、为国家产值、税收、就业做出巨大贡献的民营企业来说，这无疑是一缕清风，一片阳光和一场春雨，使民营企业的产权有了法律保护，营商环境体现市场公平。
按照管理部门最近公布的数字，现在我国的民营企业近2500万户，有文章将它们的作用和贡献用五个数字来概括，就是“56789”，“5”是民营企业对国家的税收贡献超过50%，“6”是民营企业的国内生产总值、固定资产投资以及对外直接投资均超过60%，“7”是高新技术企业占比超过了70%，“8”是城镇就业超过80%，“9”是民营企业对新增就业贡献率达到了90%。
在矿业而言，数据可能要小一些，但说总体上超过半壁江山应不为过。此外还要看到，在市场经济条件下，资源保障是由企业来实现的，在做任何这方面的战略研究和规划时既要考虑国有矿业的贡献，也要考虑民营矿业的贡献。矿业和农业一样，是为所有下游产业提供能源和原材料的产业。因此，如何落实民营矿业产权的法律保护与市场政策公平，是涉及矿业经济可持续发展和矿产稳定、安全、持续供给的重要问题。
据统计，在我国从事固体矿产（不包括油气和沙石粘土，前者几乎全是国有企业，后者几乎全是民营企业）开发的企业中，民营企业占全部矿业的比重为：产量的60%，产值的50%，就业人数的60%。在我国2018年公布的民营企业500强中，民营矿业96家，占据近五分之一的份额，其中紫金、洛钼等进入中国企业500强。
其实民营企业对国家经济的贡献，计划经济时期就已显现。在1987年开展、1990年向国务院提交的《我国矿产资源对二○○○年国民经济与社会发展保证程度研究报告》中指出，我国1985年生产87228万吨煤炭，乡镇煤矿占53.4%；生产1.25亿吨铁矿石，乡镇铁矿占1/3以上；此外锰矿石产量的76.2%、萤石产量的86.6%、粘土岩产量的56.8% 均来源于乡镇企业。在矿产品极度短缺的时代，乡镇企业（民营企业的前身）就已在为国家的经济发展做出重要贡献。这种贡献，得到当时政府明确的鼓励与支持。
但后来，民营矿业的地位步入了一个充满困惑的时代，法律和政策对它们采取的是一种不冷不热的态度，如果碰上某个专项行动，就是一种打击的态度。在这种法律和政策环境下，民营矿业难以获得真正的产权保护与市场公平。
综合《矿产资源法》颁布32年来民营矿业走过的道路，问题主要来自以下8个方面：
?资源配置的区别性
?普查阶段的垄断性
?国有资源流失的适用性
?安全事故的连带性
?资源整合的强制性
?年度检查的审批性
?贪腐官员的索取性
?生态红线的首冲性。
下面按此8个方面对民营企业地位矿业权的产权保护与市场公平进行初步分析。
01 资源配置的区别性在国外，区别性（discrimination），又称歧视性，是立法的大忌；但这种大忌，目前仍然存在于我国的矿产资源法律规章之中。党的十八大报告指出，要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。矿业权是矿业生产最重要、最核心的要素，但无论从法律层面还是政策层面，民营矿业都一直没有获得同等待遇。我国现行矿法对矿业权与所有制关系的表述是：“国有矿山企业是开采矿产资源的主体。国家保障国有矿业经济的巩固和发展。”这条保护国有矿山企业、限制民营矿山企业的法律条款，出自1986年首部《矿产资源法》，在1996年矿法修订中予以保留。现在看来，与十八大的“要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素”是相抵触的。在下一轮修订时，应考虑代之以符合当今国家民营企业政策的条款。
02普查阶段的垄断性自从“土地财政”传染到矿业领域，演变为“矿产财政”之后，民营矿业就越来越难以拿到普查探矿权了。地方政府把稍有前景的地区统统控制起来，用少量资金开展普查，然后高价卖给民营企业。某些省用这种方式取得上百上千亿的矿产财政收入，起到示范作用，普查矿业权的垄断效益被迅速确认，政府开展普查，企业申请普查阶段以后的探矿权成为地方政府的一种基本矿政管理模式，推广到全国各省、市、自治区，由政府常务会议（而不是国土资源厅）决定矿业权配置成为一种法外的矿政管理模式。政府用公共财政把有找矿前景的地区都控制起来开展普查，干了本应由企业干的事；民营矿业不得其门而入，只能等待普查完成后的高价招标竞争，矿业权的获取成本急剧攀高，矿业生态失调，投资环境在国内外得到差评。
03国有资产流失的适用性民营矿业要获得矿业权，必须走招标拍卖的路子。招标项目的价值是要预先评估的。如果评估价很高，民营企业通过竞争加价获得矿业权，后来发现远没有那么多矿，买亏了，招标者是不管的。反之，如果民营企业按估价竞争买到矿业权后，真的发现了矿，资源量规模很大，难免有人告发，就可能会出现矿业权估价太低，国有资产流失的问题了。这个问题一出现，对评估师和得标的民营矿业老板就形成了压力。有一个真实案例。某省某铁多金属矿探矿权有铁矿石资源量约7000万吨，平均品位约50%，此外还有钼钨锌铜等资源量若干。有某公司以3亿多元的价格获得探矿权。不久有人说资源贱卖，国有资产流失了。怎么回事呢？据报道是经“有关部门认定”，“其储藏的矿产资源价值超过千亿元”。当地政府提出的一份建议称“总资源储量在800亿元人民币以上”。笔者再细读下去，发现这1000亿元或800亿元根本不是探矿权的价格，即不是地下矿产资源量或储量的价值，而是精矿粉的销售收入，是用资源量数字乘精矿粉的价格得到的。由资源量到精矿粉要经过开采、破碎、磨矿、选矿、库存、运输过程，这些过程统统是要花钱的，总钱数构成精矿成本。此外，在生产之前还有巨大的矿山建设投资。精粉销售收入减去成本，减去投资，再减去税收后，所获得的净利润，才是资源量或储量的价值，这是中外矿业权评估的基本方法。目前１吨铁精矿生产成本约500多元／吨，销售价约600元／吨，毛利为5-10%，如果再考虑投资摊销、生产成本、税费、采选冶回收率、折现率、价格波动，３亿多元这个数字，笔者未亲自估算，不敢说它没有问题。它也许被估低了一点，也许被高估了一点，但绝对比1000亿元或800亿元准确得多。如果3亿多元的估算结果有专业性误差的话，那么1000亿元或800亿元的估算结果就是常识性错误。
官商勾结出让矿业权导致国有资产流失并非个例，加以防范是十分必要的，但要严格界定它的适用性。如果采取只许民营资产亏损，不许国有资产流失的态度，就会产生不对称的保护效果，违背了不同所有制公平使用生产要素的原则。国有资产不能流失，因为它涉及国家利益；那么民营资产就可以流失，就不涉及国家利益吗？
此外，在矿业权出让后，如果发现了大矿，对原来的出让价格产生疑义，举报国有资产流失的案例也时有发生。业内人士深知，矿产勘查具有很高的不确定性，是在高风险中求取高回报，一个项目的成功是以90%以上项目的失败为代价的。一旦看到某个勘查项目成功获得高回报，就将其视为国有资产流失，是一种不正常的矿业权管理心态。
04安全事故的连带性我国是一个矿山安全事故频发的国家，民营矿山、国有矿山都发生过严重的安全事故。产生事故的原因很多，主要是安全管理不到位和超产强产所致。每次重大安全事故出现，安全部门立即宣布整个地区停产整顿，使该地区的矿山企业遭受重大经济损失。这是一种一人有罪，株连九族的做法，是我国封建法制的余沫。这种做法，也是一种违背我国《矿山安全法》的法外管理行为。对犯罪嫌疑人和企业的处理，也往往超越了法律范围。安全事故发生了，犯罪者无疑应该惩处，但犯罪嫌疑人和企业的财产是受法律保护的，不能不予区分地以停产关闭炸毁或其他形式剥夺。那种在一次煤矿安全事故后发表的即激情言论，“对黑心矿主，要罚得倾家荡产”，其合法性是令人怀疑的。首先，对事故如何处理，自有法律裁判，“倾家荡产”是否是一种法律判定？其次， “黑心矿主”出了安全事故要“倾家荡产”吗，国有矿山出了安全事故也要“倾家荡产”吗？但这番讲话，曾被视为经典，到处传播落实，民营矿业特别是小矿的产权被剥夺首当其冲，其震撼力确实强大，但对矿业的伤害也不能说不强大。
当前矿山安全问题仍然十分严峻，但我国已制定有完备的《矿山安全法》，整治与处理应依法依规进行，法外的激情讲话无益于问题的解决，只能把事情搞得更乱。
05资源整合的强制性2006年底，我国开始进行矿业权整合，以山西作为试点开始，迅速波及到全国，到2010年底，基本完成整合工作。2005年全国矿山数量为12.67万座，到20010年被整合到11.25万座，矿山数减少11.2%。同省市政府常务会议决定矿业权配置一样，资源整合也是一种法外行政行为，其实质是开展一场国有大型矿山企业兼并民营矿山企业的整治运动，在矿业界完成了一次大规模的“国进民退”改制。从法律上看，民营矿山的产权遭受了一次大规模的侵犯。从效果上看，民营矿业有损失；而吸纳矿业权的大型国企后来背上了沉重的不良资产包袱，在矿产品价格回落与去产能压力下，也遭受到巨大的损失。
李克强总理一再强调：要切实做到法无授权不可为。矿业权整合就属于这种法无授权不可为而为之的行政行为。以山西为例，这场煤炭矿业权整合的合法性引起法律界的广泛关注，成为2009年我国十大宪法事件。山西煤炭矿业权重组，是一场由山西7大国有煤企兼并2000余家民营煤企的大规模“国进民退”运动。2009年12月25日，由中国人民大学宪政与行政法研究中心等4家法律机构主办与协办的“2009年中国十大宪法事例发布暨学术研讨会”上，把“山西煤矿整合事件”列为当年十大宪法事件的第三案列。研讨会对事件的简要介绍如下：
“自2008年9月，山西省政府根据《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》和《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》，推行“煤矿兼并重组”以来，2000多座煤矿被挂上了“国字号”的牌子。这场被誉为“国进民退”的改革，成为近30年来山西煤炭领域最大的一场变革。这意味着，这些煤老板如果不接受被兼并，他们的煤矿将会被强制关闭。煤老板们认为应该维权，他们联合律师、学者高举物权法和宪法，准备诉诸法律。”
清华大学教授林来梵的点评是：“政府强制国有企业兼并小煤矿，是否构成了征收？如果不构成征收，是否违反了公民合法的私有财产不受侵犯的精神？”这段话里的“征收”，是《物权法》第42条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”因此，矿业权整合实施者需要首先回答矿业权整合是否是一个征收问题。如果不是，我国就没有其他任何法律条文支持矿业权整合了。法律界人士围绕矿业权整合发表了不少文章和专著，对矿业权整合的法律依据基本持质疑和批评态度。
其次，在市场经济条件下所谓矿业权整合，完全是一个市场企业重组与兼并的问题。通过这种重组，优化企业资产结构，使之具有更强的市场竞争力。但我国这种重组，纯属政府行政主导，违背了市场配置资源的基本原则。国外矿业权重组十分频繁，但都是在市场上进行的。如美国煤炭业为了提高生产效率，降低安全事故，在20世纪90年代也开展过煤炭企业重组，十大煤炭企业的产量由占全国产量的56.7%提高到81.8%。其重组目标与我国的整合目标相同，但采取的是市场方式，重组各方的产权和利益均得到尊重和保护。
06年度检查的审批性我国于2003年下发了建立了探矿权年度检查制度，于2004年建立了采矿权年度检查制度。年检制度已于2016年取消，代之以矿业权信息公开披露。与前述几个问题不同，年度检查是合法的，因为证后监督矿业权人履责情况是我国法律所要求的，也是国外矿法所要求的。问题在于设置这种年检应在行政授权的范围内进行，不能演变为另一种对矿业权的审批去存制度。我国年度检查的内容是矿业权的合法性和矿业权人的履责情况，并据检查结果提出合格、整改和不合格三种意见。不合格的就有可能吊销矿业权。各省具体执行差别很大，有些省份绝大多数为合格，整改与不合格者为个例，如西部某省2015年574宗采矿权年检结果为92.5%合格，2.4%整改，5.1%不合格；同年中部某省2320宗采矿权年检结果为32.6%合格，24.6%整改，42.8%不合格。两者相差悬殊。到底是一个过于宽松，一个过于严格，还是确实前一个省的矿业权人遵纪守法水平很高，而后一个省的矿业权人遵纪守法水平很低呢？似乎难以说清楚。如果说不清楚，从宽也可，从严也可，矿业权年检的必要性就成问题了。
年检制度的主要问题是，在矿业权审批程序之外，又设置了一个矿业权存续期内的变相审批程序，而且要年年审批，并做出是合格还是不合格的结论。如果不合格，就面临矿业权被吊销的可能。国营矿山一般无此危险，民营矿山就要小心了。这样做显然不符合《矿产资源法》的有关规定。矿产资源法只在申请矿业权时设置了审批程序，并没有设置一个针对所有矿业权人的年度审批程序。政府主管部门可以随时检查，随时处理，但检查处理的对象不是整体而是局部，查出问题按行政管理层面的，按有关行政管理法律规章处理，属产权层面的，按按矿业权人的权利与义务规定处理，不能随意把行政违法行为化为对矿业权人财产权利的处理，轻易剥夺矿业权。
成熟的市场经济国家矿法在完成矿业权审批程序后，在矿业权有效期内产权得到保护，中间不会轻易吊销矿业权，对行政违规通常是使用一些经济的监管手段，目的是督促矿业权给人改正错误。
我国的矿业权年度检查制度，对矿业权人，特别是民营矿业权人的产权安全造成了很大的威胁。矿业权通不过年检，资产被剥夺的案例不胜枚举。在一些地区，由于给贪腐官员的好处不到位导致年检审批通不过，从而被剥夺矿业权的例子也不胜枚举。好在这个制度已经取消了，披露矿业权信息不再具有审批性质。
07贪腐官员的索取性贪腐官员的索取，是民营矿业权人的产权被剥夺和资源配置不公一个重要因素。矿产资源配置是贪腐官员的肥沃土壤，如果不洁身自好，矿业权审批就成为官员滑入贪腐之道。官员一般不敢向大型国有矿企索贿，因为大型国有矿企的背后也是政府，于是民营矿业就成为官员索贿的主要对象。应该说官商勾结，民营矿企主动行贿使国有资产流失者有之，但被动行贿的民营矿业可能更多一些，这是因为这种行贿是一种潜规则，无须官员示意，否则后果自负。民营矿企当然清楚“后果自负”的意义，多会主动行贿，以求自保。因此可以说，按这种潜规则行贿的民营矿业，既是违法者，也是受害者。
08生态红线区矿业权处理的首冲性在保护区圈划中，国有矿业的矿业权也受影响，但民营矿业的矿业首当其冲。保护区矿业权处理涉及比较复杂的法律问题。首先，我国保护区的矿业权处理缺乏一个可以操作完整的法律框架。我国已有了《矿产资源法》《土地管理法》《海域管理法》《森林法》《草原法》《水法》《渔业法》共六部法律，都是人大立法，内容都是对自然资源的开发利用，但恰恰没有一部关于自然保护区的人大立法。试想，如果没有一部人大颁布的自然保护区法，政府如何能协调自然资源开发利用与自然环境保护之间的你中有我，我中有你的错纵复杂关系？各国在划定保护区之前，都由议会制定了完整的保护区法。所有保护区的划定、规划、建设和管理，都是依据保护区法进行的。没有保护区法，政府难以开展任何保护区管理活动。因为一旦开展这类活动，就可能带来与其他合法活动的严重冲突而无法协调。国有大型矿山影响大，审批层次也高，可能还能得到某种关注，民营矿山属于批处理之列，审批层次低，享受分母待遇，矿业权灭失的结局恐怕就难以避免了。
国家目前对民营企业的发展给予了空前的关注，民营矿业当借此东风，通过国家政策的支持，通过政府改革影响民营企业发展的积弊，通过民营矿业自身的努力，一定会迎来一个民营矿业发展的新阶段，加快我国矿业市场化的步伐，让民营矿业与国营矿业相互携手，并驾齐驱，共同铸造中华矿业强国。文章系作者个人观点，经作者授权发布，如需转载请与作者联系

本文作者：李裕伟
李裕伟，男，湖南人，大学本科学历，1939年生，是我国著名的老一辈地质学家。曾任原地质矿产部副总工程师、国土资源部咨询研究中心副主任、原地质矿产部地质矿产信息研究院院长、中国地质科学院矿产资源所研究室主任，中国地质学会常务理事、联合国自然资源委员会委员、国际海底管理局法律与技术委员会委员，中华诗词学会会员。

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