来源：最高人民法院司法案例研究院
作者：于波


厉行法治，重在法之必行。繁荣富强的法治中国，必然是人人尊法守法的法治社会。“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”习近平总书记的重要讲话，为推进全面依法治国指明了方向。行政检察是促进依法行政、推进全面依法治国的重要手段，是新时代发挥检察机关职能作用的重要内容。
最高人民检察院领导曾多次提出，在现有情况下，不论是新的经济发展形势，还是检察职能调整的现实，处于改革和职能调整浪尖的检察机关，一定要辩证的看待工作上的“稳”与“进”，这就给行政检察提出了新的要求。在学习期间，特别是与法院同志交流，深感行政诉讼、行政审判的发展日新月异，作为原本就是检察机关最弱一环的行政检察，必须在新时代找准自己的路径，才有发展的空间；必须扎实实践，不务虚而是把监督落实，才有稳定的业务增长，真正做到“稳中求进”。
笔者认为，行政检察现有形势可以归结为“一个难题，两条路径”。“一个难题”即行政检察工作的监督对象尚不明确，是将工作重点依旧停留在行政执法监督，还是于法有据地开展行政诉讼活动、行政审判活动监督？个人认为应该是后者，那么，从基层实践和思考出发，可以推动行政检察工作的途径有两条：一是增加行政诉讼申请监督的办案量，做到“有案监督”。通过宣传、普法等手段，让人民群众了解“民告官”败诉后依旧有行政检察监督的途径可走。二是拓展行政诉讼监督的介入方法，做到“协同监督”。在监督行政诉讼活动和审判活动以外，要打破行政检察与行政公益诉讼的工作界限，以行政检察监督为行政公益诉讼提供案源线索，以行政公益诉讼为行政检察介入诉讼背后的行政执法行为提供手段，让两者互相配合、互为补充，推动行政检察工作起步和发展。
在实践路径中，新时代背景下行政检察发展的关键节点有以下几个方面：
一、做强行政诉讼检察监督重点在落实。关于对行政诉讼实行法律监督，一直存在不同理解。有人认为，这仅是对从事行政诉讼活动的人民法院的监督。也有人认为，行政诉讼是一种三方关系，检察监督对象应该包括从事诉讼活动的人民法院和参与行政诉讼的行政机关和当事人。从实践情况看，之前，行政检察多是对法院行政诉讼活动的监督。从监督的内容看，行政检察也主要是对法院行政诉讼活动结束后的判决、裁定或调解是否有违法，从而提起抗诉或提出检察建议。行政诉讼案件与民事诉讼相比，数量上要少得多。因而，行政检察的抗诉量和检察建议量也就少很多。但也应当看到，实践中行政诉讼案件中有很多需要和应当抗诉和提起检察建议的案件，有待行政检察有效行使监督权。因此，做强行政检察，一个重要的方面仍在于如何落实行政检察在行政诉讼中对法院审判活动的监督。
二、需全面梳理行政检察监督裁判外的范畴。从行政检察的内容看，行政诉讼活动涉及的内容显然并不限于裁判，如非诉强制执行等也都是行政检察的重要领域，需要作出全面、系统的梳理。
三、从主体要素考虑行政检察空间。从行政检察的主体要素来看，把行政诉讼中的三方主体，包括法院、行政机关和当事人，都纳入行政检察的范围，以三方主体为原点考察行政检察业务职能，行政检察范围将在未来可以有很大扩展空间。
四、探索行政检察通过更多方式促进行政机关依法行政。对行政诉讼的检察监督，其效果在于，通过推进正确行使审判职能，同时达到促进行政机关依法行政和建设法治政府的目标。这即是一手托两家的实质效果，既维护了司法公正，也监督和促进了依法行政。但是，在促进行政机关依法行政方面，除了通过维护司法公正为原点来促成外，行政检察未来可否通过其他方式直接来推动和促进行政机关依法行政、通过什么方式和程序，也是值得深入研究探索的领域。
五、从行政机关法律活动类型化视角探索行政检察可介入的范围。行政机关的法律活动大致可分为三大部分，一类是制定规范，一类是执法，还有一类是解决争议纠纷。制定规范的活动，按层次而言，规范重点应在规章以下的一般规范性文件的制定，这一领域对公民权利的影响很大，但当前的行政检察尚未进入，可以进一步论证研究。行政执法的领域极为广泛，内容复杂，形式多样，亟须行政检察介入。尤其是那些对公民权利将产生较大影响的执法活动，有些可以在作出决定前介入，以防止出错；有些也可以在结束后作出评价，提出是否需要改正的建议。实践中某些地区，也有针对特定内容已经介入的，这种情形就需要及时总结经验。至于解决行政争议的活动，包括调解、裁决、复议等，都是可以也应该介入的范围。总之，行政检察对行政机关活动的监督，我们以前已有实践，目前最需要的是与行政机关一起总结经验，讨论下一步可以在哪些方面展开行政检察监督的内容、方式等。
六、针对虚假诉讼、乱投诉，行政检察可否有所作为。行政诉讼中的另一方是公民，其实目前也有不少问题，如信息公开诉讼中存在大量乱投诉、某些虚假诉讼现象等等。虽然法院已在采取多种措施，但行政检察是否可以作出反应，也是一个需要研究与解决的问题。
以上是一些可以供探索和付诸实施的新时代行政检察的路径，那么从现有实务出发，如何做好行政检察工作呢？笔者认为，应从以下角度思考：修改后的行政诉讼法进一步丰富了行政检察履职内容、履职程序和履职手段，为完善多元化行政检察监督格局提供了法律保障。
一要完善多元化的监督方式。综合运用抗诉、再审检察建议、检察建议等行政诉讼监督方式，既发挥好抗诉的刚性监督作用，也发挥好再审检察建议的同级监督优势，同时运用好检察建议这一灵活的法律监督方式。
二要完善多元化的监督职能。裁判结果监督、审判违法行为监督和执行监督，是行政诉讼监督的三项基本职能，要做到全面协调充分发展，推动行政诉讼监督从只注重裁判结果监督、实体违法监督向裁判过程与裁判结果监督并重、程序违法监督与实体违法监督并重、对人监督与对事监督并重转变。
三要完善多元化的工作格局。遵循行政诉讼监督规律，明确不同层级检察机关行政检察工作的侧重点，形成最高检、省级院、市级院以办理裁判结果监督案件为主，基层院以办理审判违法和执行监督案件为主，四级院各有侧重、密切配合、全面履职的多元化行政诉讼监督工作格局。
四要完善多元化的衔接机制。一方面，要建立行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察的多元化衔接机制，发挥检察机关“四大检察”“十大业务”的整体优势；另一方面，要加强检察监督与其他行政纠纷解决机制的对接，构建协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政检察有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，推动实质性化解行政争议。
总之，新时代行政检察在当前仍有待进一步发展，仍需要解决大框架上的布局，在许多领域需要进一步梳理、扩展和深入。立足当前阶段，最重要的是要总结行政检察实践工作中的已有经验，研究如何具体地逐步扩展和深入规划，制定一条发展主线，围绕此主线来分阶段推进，包括立法规范、司法解释、与不同权力机构的衔接、机制的建立等。
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