自2018年美国挑起贸易战以来，多边主义规范遭遇前所未有的冲击，世界经济进入深度调整期，传统威胁与非传统威胁因素叠加，中国民航发展面临着错综复杂的外部环境。目前中美贸易战主要集中在制造业和高科技领域，民航业主要受间接影响，但贸易战的“战火”是否会直接烧到民航领域？目前中美航空运输中最容易引发贸易争端的风险点有哪些？中国民航应如何做好争端应对？在中美贸易战呈现出长期性、复杂性的背景下，有必要对以上问题开展研究，为我国航空运输市场发展提供政策参考。
本文以美国与中东航空公司补贴争端案为例，分析特朗普时期美国航空运输政策的特点，在此基础上对中美航空运输市场发展存在的争端风险点进行研判，最后对我国航空运输市场发展的政策选择给出建议。
一、特朗普及其航空运输政策特朗普上任后在贸易领域采取了一系列出人意料的措施，影响最大的莫过于挑起了中美贸易战。虽然关税武器化成为大家关注的焦点，但特朗普政府对非关税贸易壁垒的态度也值得注意，其中就包括特朗普政府对国际航空运输的政策。目前来看，特朗普上台后对航空运输领域的关注比奥巴马政府多，最引人注目的是特朗普政府针对中东航空公司补贴争端采取了实际行动。
（一）特朗普政府对中东航空公司补贴争端案的处理2015年年初，美国达美航空、美国航空和联合航空三大航联合发布了一份白皮书，指责阿联酋航空、阿提哈德航空和卡塔尔航空在过去十年接受了各自政府超过500亿美元的非法补贴。美国三大航认为中东政府对国有航空公司的这种市场干预是在向美国市场倾销航空运力，中东航空公司通过压低票价的方式形成不正当竞争优势，短期内严重扭曲了国际航空市场的竞争，长期内可能会损害美国民航企业和相关工人的利益。
特朗普上任后，美国三大航空公司继续对中东航空公司接受补贴一事进行抨击，希望政府重新审视美国与阿联酋、卡塔尔等国家签订的天空开放协议，净化国际航空发展的竞争环境。在保护美国利益的宗旨下，特朗普政府迅速组建了一个特别工作组，经过工作组的谈判，2018年1月和5月，美国与卡塔尔、阿联酋先后达成协议，卡特尔和阿联酋政府在协议中承诺：1）在一年内根据国际公认会计准则发布经审计的财务报表，并披露两年内与其他国有企业的任何交易；2）承诺金融透明，根据商业条款进行交易；3）不计划任何新的使用“第五业务权”的航班。
目前以上协议的有效性随着卡塔尔航空注资意大利子午线航空遭到了质疑。卡塔尔持股49%的意航在美国市场快速扩张，引起了美国三大航对海湾航空公司的再次抨击。2019年7月12日，三大航在《今日美国》上联合发表文章，继续指责中东航空公司违反“天空开放”协定，并对美国工人的就业造成了威胁。特朗普政府将对此作出何种反应尚不明确。
（二）特朗普航空运输政策特点分析从特朗普政府对中东航空公司补贴争端案的处理结果可以看出，特朗普政府对航空运输业的政策与他的总体对外贸易政策具有高度一致性，具有极度现实主义和民族主义特征，主要表现为以下三点。
1. 确保“美国第一”
事实上，自2015年以来，美航、达美航和美联航一直在就中东航空公司补贴一事向美国政府施压，但奥巴马执政期间，该争端并没有获得奥巴马政府太大的关注，奥巴马政府没有对中东航空公司采取任何惩罚措施。但特朗普上台后，很快关注到美国三大航的诉求，并迅速采取了行动。可以看出，特朗普对于不利于“美国第一”的事情非常关注，当美国企业和工人的利益受到损害、就业机会受到威胁时，特朗普很可能就会采取实际行动维护美国企业和工人的利益。
2. 确保贸易公平
美国与中东航空公司补贴争端的焦点是补贴扭曲了贸易公平，将美国三大航空公司置于不利的竞争地位。可以看出，关于贸易公平性问题，特朗普对航空运输业的态度与他对货物贸易的态度一样，是秉持坚决打击、绝不容忍的态度，因此他迅速采取实际行动打击这种不合理、不公平的行为，限制中东航空公司开始任何新的“第五业务权”的航班计划。从这一点看，美国天空开放政策未来可能更加趋于对“公平天空”的追求。
3. 关注市场经济规则
从美国与卡塔尔、阿联酋政府达成的协议内容来看，作为有政府背景的国有企业是否按照市场需求从事商业活动，其关键的交易活动是否符合市场竞争规则，财务是否足够透明，以及国有资本在航空公司经营业务中所发挥的作用，都是美国关注的重点。国家主导的非市场导向模式、非市场资源配置方式是美国不能接受的，这种态度与中美贸易战中美国对中国的指责是高度一致的。
二、美国对中东航空公司政策转变的原因探析根据美国三大航的指责，中东政府对航空公司的扶持至少持续了10年，这种不公平的行为由来已久，那么为什么美国三大航2015年才开始拿此事大肆做文章呢？对航空公司采取扶持政策的国家也不只中东政府，他们的矛头为什么指向中东航空公司？这背后的原因值得一探。
（一）美国航空运输市场竞争格局分析根据数据显示（图1），2015年是美国国际航空客运市场承运人结构发生质变的一个分水岭。2012年至2015年，美国承运人在美国的国际航空市场上占有相对优势，但这种优势随着时间的推移逐渐减少。2015年美国和外国的承运人占比为50.02%和49.98%，2016年开始，外国承运人在美国国际市场的占比超过了美国承运人，且相对优势越来越明显。2018年，外国承运人在美国国际市场上的占比达到了52.89%。从整体上看，2012年至2018年，美国和外国承运人的市场地位正好颠倒了。
图1美国国际航空客运市场承运人结构
数据来源：美国商务部国家旅游办公室2015年是美国国际航空市场格局发生变化的分水岭，也决定了美国航空公司从2015年开始更加关注竞争格局变化对自身的影响，我们也就不难理解美国航空公司的焦虑为何在2015年左右变得更加明显。那么他们的矛头为什么是中东航空公司呢？这一方面是因为中东航空业的快速崛起，对美国传统国际市场造成了冲击，另一方面是美国和中东国家在对方国际航空市场上的不对称依赖关系给予美国利用这种衍生权力的机会。
以阿联酋为例，仅从座位数来看（图2），2005年至2018年，阿联酋承运人在美阿市场上占据了绝对优势，2009年美国承运人运力份额上升至最大，但该比例也仅有22.87%，阿联酋还凭借优越的地理位置，利用中转大力打造枢纽，对美国传统市场造成冲击。从整体上看，阿联酋在美国整体国际航空市场中的占比有所增长，从2005年的0.12%上升至2018年的1.72%，市场规模排名从第67位跃升至第14位。但2018年美国在阿联酋国际市场中占比2.41%（图3），是阿联酋第10大国际航空市场，双方在对方国际航空市场中的地位呈现明显不对称的特征，阿联酋对美国市场的依赖比美国对阿联酋市场的依赖更大。
图2 美-阿航空市场座位数结构
数据来源：IATA
图3 2018年美国和阿联酋在对方国际航空市场份额对比
数据来源：IATA
（二）美国对中东航空公司政策态度转变原因探析从以上分析可以推测，美国对中东航空公司政策态度转变的深层次原因包括以下几点：
一是美国在国际航空市场上优势地位的丧失使美国民航业出现了“修昔底德陷阱”。一直以来，美国作为世界民航的强国和大国，在国际航空运输市场保持绝对的优势，并率先提出“开放天空”，以扩大市场获得更多利益。但随着中东等新兴民航市场的崛起，美国国际航空运输市场大国的地位受到了挑战，利益受到了侵蚀，作为“守成国”的美国必然要对“崛起国”的成长保持警惕。
二是中东政府对竞争规则的调整滞后于美国和中东民航格局的变化，对既有规则的挑战给予了美国打击他们的理由。市场格局的变化是由市场背后的运行机制决定的，因此，航空承运人地位的改变或者说双方地位的失衡仅仅是表面问题，市场机制、竞争规则等制度层面的不协调才是深层次的问题。开放天空协定规定“各方应为双方指定的航空公司提供公平和平等的机会，以便在提供本协定管辖的国际航空运输方面展开竞争。”中东政府对国有企业的干预以及中东航空公司的财务、交易活动缺乏透明度被认为不符合“天空开放”协定精神，成为美国指责中东航空公司的理由。
三是美国与中东国家在对方国际航空市场中不对称的依赖关系赋予美国打击中东航空公司的资本。以阿联酋为例，2018年美国在阿联酋国际航空市场中的份额是阿联酋在美国国际航空市场份额的1.4倍，双方在对方市场中的地位像一个失衡的天平，这种不对称的依赖衍生出的权力使美国有资本对阿联酋提出要求，处于弱势地位的阿联酋为了避免对市场造成更大负面影响而选择了妥协，最终与美国达成了2018年的新协议。
（本文刊登于《中国民用航空》杂志2019年9月期刊）
